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Andris Piebalgs, commissaire européen au Développement. Source: Jeune Afrique

Instrument financier prépondérant de l’aide européenne, le Fonds européen de développement (FED) dispose d’une enveloppe de 34,3 milliards d’euros pour la période 2014/2020, soit près de 35 % du budget total de l’Union européenne alloué à sa politique extérieure. A la différence d’autres instruments financiers (tels que l’ICD, Instrument de coopération au développement, ou l’IEVP, Instrument européen de voisinage et de partenariat ), le FED (créé en 1957) incarne pour les pays receveurs une aide prévisible dont les critères d’attribution sont connus de tous et correspondent à présent à des secteurs cibles de l’aide au développement tels que la gouvernance ou l’éducation.

Cette aide vise ainsi de plus en plus l’amélioration de la « gouvernance » au sens large (finances publiques, justice, sécurité…) et des conditions de vie des populations dans le cadre des « Objectifs du Millénaire ». Son évolution récente montre aussi que l’Europe se détache d’une politique initialement centrée sur le financement des infrastructures (telle qu’elle a été menée par les conventions successives de Yaoundé, et les trois premières conventions de Lomé, jalonnant les premières années du FED) pour se tourner vers des secteurs de nature plus politique induisant des programmes plus controversés.

Au travers du Fonds européen pour le développement (FED), Thierry Vircoulon et Dominique Lecompte se penchent dans une nouvelle Note de l’Ifri sur l’évolution de la politique européenne en matière de développement, et particulièrement vers les pays ACP (Afrique/Caraïbes/Pacifique). Comment et pourquoi les priorités du FED ont-elles évolué depuis le début des années 1960 ? Qui définit les orientations du FED et quelle place est laissée aux pays récipiendaires ? Quels sont les objectifs réels de l’aide communautaire ? Et quelle forme de partenariat cette aide génère-t-elle ?

L’aide européenne : des préférences commerciales aux conditionnalités politiques

Le partenariat entre l’ancienne Communauté économique européenne (CEE) et les pays de la zone ACP initié par la convention de Yaoundé (1963) s’inscrivait dans une logique postcoloniale (le FED ne finançait des projets que dans les ex-colonies des États membres), « clientéliste » (avoir le plus possible d’États amis aux Nations Unies dans le cadre de la Guerre Froide) et du maintien d’un système de préférences commerciales. Il visait à permettre aux gouvernements des pays bénéficiaires de financer la construction de leurs infrastructures, permettant a priori de mieux les insérer dans l’économie de marché au niveau mondial, d’assurer l’accès de leurs productions agricoles (banane, sucre, cacao…) au marché européen dans des conditions privilégiées (des instruments d’accompagnement comme le STABEX et le SYSMIN avaient été créé spécialement dans ce but) et accessoirement, de permettre leur développement sans interférer dans ni trop se soucier de la manière dont ils géraient leurs affaires publiques. L’Europe est allée très loin dans l’élaboration d’une politique commerciale pouvant catalyser le développement des pays partenaires en mettant notamment en place un système de préférences commerciales non réciproques (si les produits importés des pays ACP étaient exemptés de droits de douane et préférés à des produits provenant d’un autre espace géographique, ce qui n’était pas le cas des produits de la CEE exportés vers les ACP). L’UE est même devenue au milieu des années 1990 le premier pourvoyeur mondial de l’aide au développement.

Cette politique matérialise un projet européen porteur d’une véritable puissance normative. Cette puissance se distingue par la préférence qu’elle accorde à la diffusion des normes (ici des normes commerciales) sur la force. Il ne s’agissait donc pas seulement d’aider les pays de la zone ACP à se développer mais bien de créer un espace commercial privilégié entre les pays ACP et l’Europe, qui serait propice à la diffusion des normes structurelles européennes en matière de commerce. Ce cadre privilégié de partage est par ailleurs déjà présent dans le projet européen reposant dès le départ sur la force socialisatrice du commerce car la promotion de ce modèle de développement passait aussi par la promotion de l’idée de communauté économique. L’UE a financièrement soutenu la constitution des communautés économiques régionales en Afrique et continue de le faire à travers des programmes spécifiques alimentés par le FED.

La décennie 1990 correspond au premier virage significatif de l’aide européenne : sa répartition financière et ses secteurs de prédilection évoluent, symptômes d’un profond changement de paradigme, bousculant le rapport commercial des débuts de l’aide européenne vers les pays ACP. À l’image du discours de la Baule, l’UE commence à politiser son aide, processus accéléré par la pression extérieure en matière d’échanges qui met alors un terme au système de préférences commerciales mis en œuvre avec les pays ACP (celui-ci n’est simplement pas respectueux des directives de l’Organisation mondiale du commerce ). À partir de la convention de Lomé IV, la conditionnalité démocratique est instituée dans le modèle de développement prôné par l’Europe. La coopération avec les pays européens est favorisée si les pays partenaires – dont certains étaient des régimes de parti unique – engagent des processus significatifs de libéralisation politique et de respect des droits de l’homme. Ainsi la logique financière évolue-t-elle avec le discours : le soulagement de la dette prend de plus en plus de place dans les lignes budgétaires du FED, loin des précédents projets qui misaient tout sur la croissance économique des pays receveurs et stimulaient leur commerce extérieur.

Avec ce premier virage, le partenariat Europe/ACP se déséquilibre. La politisation de l’aide repose sur des conditionnalités fixées au Nord, et difficilement assimilées ou assimilables au Sud : le groupe ACP se voit progressivement imposer la perception européenne de la «bonne gouvernance» et de la démocratie. Ainsi, les références à des objectifs politiques se multiplient tandis que les Accords de partenariat économique deviennent des sources de tension entre Bruxelles et les ACP. Cette évolution génère de vives critiques de la part de ces derniers et des désaccords qui s’achèvent parfois par des suspensions de l’aide européenne (Zimbabwe, Mauritanie, Centrafrique, etc.). Selon une étude du centre de recherche European Center for Development Policy Management, Lomé IV ne permettait effectivement pas un dialogue politique d’égal à égal et la politisation de l’aide communautaire était largement critiquée par les autorités des pays ACP qui souhaitaient participer eux aussi à la définition de la « gouvernance ».

Le tournant sécuritaire des années 2000

En 2004, le FED donne lieu à un nouveau démembrement : la Facilité de Paix pour l’Afrique, instrument révélateur d’une nouvelle approche des relations Afrique/Europe. S’ajoutant aux autres programmes financés par le FED, ce fond fait de la sécurité le nouveau secteur privilégié de l’aide communautaire. Ses fonds servent actuellement à financer l’Architecture africaine de paix et de sécurité et son bras armé. Ceux-ci sont répartis entre des opérations de soutien de la paix sous conduite de l’Union africaine       (826 millions d’euros depuis sa création), le renforcement des capacités de l’Architecture africaine de paix et de sécurité et soutien au dialogue politique (92 millions d’euros), ainsi que le financement du Système Continental d’Alerte Rapide (à hauteur de 15 millions d’euros).

Dominique Lecompte et Thierry Vircoulon soulignent une divergence de vision en matière de sécurité : si l’Europe envisage la Facilité de Paix comme structurelle et institutionnelle, à l’image de ses propres normes dans ce domaine, les pays de l’Union africaine (partenaire de l’Europe dans ce secteur) privilégient la dimension militaire. Finalement, ce nouveau partenariat euro-africain pour la sécurité présente les mêmes défauts que le FED : divergences de vision et d’appréhension de la sécurité, écart entre les objectifs et les réalisations, manque de capacités de gestion, régionalisme déséquilibré, etc. Comme pour le développement, le cadre d’action de ce partenariat pour la sécurité continue d’être les communautés économiques régionales dont certaines ont pourtant fait depuis longtemps la preuve de leur paralysie et de leurs blocages.

En délaissant progressivement le commerce comme pivot de sa politique d’aide, l’UE impose ses instruments financiers, et particulièrement le FED, comme un vecteur de son soft-power ou puissance normative, aussi bien dans la conception du politique que dans la gestion de la sécurité.

Mélanie Vion

Consultez l’intégralité de la Note de l’Ifri :
L’aide de l’Union européenne : du développement à la sécurité, l’exemple du Fonds européen de développement

This paper is now available in English:
The European Union’s Development Aid: from Development to Security

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