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Refugees at the Egypt-Israel border, 2012


Alors que l’Europe est confrontée à la crise des migrants qui risquent leur vie pour traverser la Méditerranée, Israël semble inaugurer une nouvelle méthode de gestion de l’immigration. Au mois d’avril 2015, le voile sur de discrètes négociations – entre Israël et le Rwanda d’une part, et Israël et l’Ouganda d’autre part – portant sur le transfert de migrants a été partiellement levé. Le Rwanda et l’Ouganda seraient prêts à accueillir les migrants africains dont Israël ne veut pas.

English version

Israël, terre inhospitalière pour les migrants d’Afrique subsaharienne

Selon les dernières données du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), la majorité des 45 284 migrants sans statut légal en Israël en 2014 sont d’origine africaine, principalement Erythréens et Soudanais. Pays attractif pour son développement et ses hauts revenus, Israël représente à la fois une destination finale d’immigration et un pays de transit vers l’Europe pour les migrants en provenance d’Afrique subsaharien.[1] Pourtant, l’immigration irrégulière, qualifiée d’« infiltration » par la Loi de prévention de l’infiltration adoptée par la Knesset en 1954, y est très mal perçue. En 2012, l’Etat israélien a renforcé son dispositif contre l’immigration irrégulière (hausse de l’amende imposée aux Israéliens employant des personnes sans papiers de 1 200 à 20 000 dollars et possibilité de fermer leur entreprise).[2] Depuis la mise en place cette même année d’une barrière électronique longue de 240 kilomètres le long de la frontière égyptienne, coupant la voie principale d’immigration du Sinaï, les entrées illégales d’Africains en Israël ont drastiquement diminué.

Durcissement de la politique migratoire

Israël a ratifié la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (Convention de Genève) en 1954 et pourtant, seuls 200 demandeurs d’asile se sont vus accorder le statut de réfugié durant les 60 dernières années. N’étant pas en mesure de refouler les Erythréens vers leur pays d’origine sans violer la Convention de Genève et ne pouvant pas négocier avec le Soudan le retour de ses ressortissants, Israël est dans l’incapacité de renvoyer les migrants originaires de ces deux pays. Depuis une première tentative d’amendement par la Knesset en janvier 2013 de la loi de Prévention de l’Infiltration qui fut invalidée par la Cour suprême, le parlement a tenté à plusieurs reprises de durcir sa politique envers les migrants, essuyant systématiquement une condamnation de la Cour. Le premier amendement autorisait la détention de migrants en situation irrégulière pour une durée de trois ans sans jugement. La Cour suprême a invalidé cette disposition au mois de septembre suivant, jugeant qu’elle limitait les droits fondamentaux garantis par le droit israélien et le droit international. La Knesset a alors ramené la détention en centre fermé sans jugement à un an pour les migrants qui passeraient la frontière après l’entrée en vigueur de la disposition, et la détention pour une durée infinie en centre de détention ouvert[3] pour les migrants déjà sur le territoire. Alors que  2 500 « infiltrés » pointaient encore il y a quelques semaines trois fois par jour au camp ouvert d’Holot, construit au cœur du désert de Negev, 1178 personnes ont été récemment libérées suite à une énième décision de justice de la Cour Suprême du 11 août dernier qui interdit la détention de migrants en centre ouvert sans jugement pour une période excédant une année. En réponse, les autorités ont interdit aux migrants libérés de rejoindre les deux villes principales du pays, Tel Aviv et Eilat, pour empêcher une trop forte concentration et d’éventuelles tensions avec la population.[4]

Depuis que la Cour suprême a exigé en septembre 2014 la fermeture du camp Holot, l’Etat israélien tente de promouvoir la politique de départ « volontaire » des migrants.[5] Le départ « volontaire » peut se faire soit vers le pays d’origine, soit vers un pays tiers. Le transfert vers un pays tiers s’effectue en principe dans le cadre d’un accord entre le pays envoyeur et le pays tiers qui garantit un certain nombre de droits et de facilités aux migrants et peut s’accompagner de contreparties pour le pays hôte. Au début du mois d’avril, l’annonce de négociations avec des pays tiers pour l’éloignement des migrants a suivi les élections anticipées des membres de la Knesset qui ont eu lieu le 17 mars dernier dans un climat d’hostilité vis-à-vis des migrants d’origine subsaharienne.

Négociations d’accords de transfert vers des pays tiers

Les règles du HCR relatives aux accords de transfert de migrants vers un pays tiers

Il est préférable d’établir un accord de transfert entre le pays envoyeur et le pays d’accueil mais il n’existe aucune contrainte juridique posée par le droit international. La Convention de Genève n’aborde pas la question du transfert de demandeurs d’asile vers un pays tiers. Toutefois, le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés a développé des règles pour les accords de transfert vers un pays tiers.[6] Ces règles prévoient que l’accord soit régi par un document qui lie légalement les deux parties, document pouvant être contesté par tous devant une juridiction, ce qui implique qu’il soit public. L’accord doit également prévoir un suivi des migrants dans le pays tiers, par le pays envoyeur, pour garantir le respect des droits des personnes transférées. Chaque cas doit être examiné individuellement avant que le transfert n’ait lieu.

Le HCR établit également que l’éloignement/transfert doit être « volontaire » et dans le respect de la Convention de 1951 ratifiée à la fois par Israël, le Rwanda et l’Ouganda. En son article 33, la convention dispose que « Aucun des Etats Contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ». Si le pays tiers refoule les réfugiés en violation de la convention, alors la responsabilité du pays qui renvoie est également engagée, le phénomène est appelé un « refoulement en chaine ». La notion de « départ volontaire » suppose que le choix du migrant soit libre.

La politique de départ « volontaire » mise en place par les autorités israéliennes prévoit que la possibilité de quitter « volontairement » Israël soit systématiquement proposée aux migrants. Dans le cas d’un départ « volontaire » vers un pays tiers, le ministre de l’Intérieur a déclaré dans une lettre aux migrants que la personne se verra octroyer un billet d’avion en aller simple, 3 500 $, un visa et les documents nécessaires pour lui permettre de travailler dans le pays d’accueil. Il devrait faire l’objet d’un suivi pendant plusieurs mois par les autorités israéliennes visant à assurer le respect de ses droits. En déclinant le départ « volontaire », le migrant est considéré comme une personne refusant de coopérer à son expulsion et est placé en détention conformément à l’article 13 de la loi sur la Citoyenneté et l’Entrée en Israël. Dès lors, le choix entre le départ et la prison ne peut être considéré comme un choix libre et par voie de conséquence, le départ ne peut être considéré comme « volontaire » et équivaut à une expulsion.

Le Rwanda et l’Ouganda : acheter l’accord des pays tiers

Le président rwandais, Paul Kagamé, a dans un premier temps nié l’existence de négociations d’un accord de transfert entre son pays et Israël avant de le reconnaître le 2 avril dernier. De son côté, le ministre ougandais des Affaires étrangères a nié la tenue de discussions sur ce sujet, mais il a déclaré que son pays devrait considérer l’offre d’Israël. Malgré l’annonce officielle de négociations entre le Rwanda et Israël, très peu d’informations ont été rendues publiques : le financement et l’organisation du départ des migrants seraient à la charge d’Israël et le pays hôte recevrait d’intéressantes contreparties. Israël offrirait notamment des avantages financiers conséquents pour l’achat de technologies israéliennes, en particulier dans le domaine agricole.[7] Les motivations du Rwanda et de l’Ouganda pour accueillir des migrants africains d’autres pays paraissent guidées par des intérêts financiers. Il est important de noter que le Rwanda est un pays très peuplé[8] qui accueille déjà 70 000 réfugiés congolais auxquels s’ajoutent plus de 70 000 Burundais qui fuient la crise actuelle. De son côté, l’Ouganda héberge déjà plus de 385 000 réfugiés issus de la région.

Par ailleurs, l’opacité entourant les négociations ne permet pas de savoir si l’accord sera conforme aux règles posées par le HCR, en particulier en ce qui concerne la reconnaissance d’un statut légal et l’octroi d’un permis de travail. De même, le flou persiste quant au suivi par le pays envoyeur pour garantir le respect de leurs droits.

Accords fantômes et transfert dissimulé de migrants

Dès mars 2014, le ministre de l’Intérieur israélien avait déclaré avoir conclu des accords de transfert avec des pays tiers, mais n’a ni rendu ces accords publics, ni dévoilé les noms des pays concernés. Entre les mois de mars 2014 et de janvier 2015, le gouvernement a affirmé que 1 093 migrants avaient quitté le pays dans le cadre de ces accords. Selon la principale association israélienne impliquée dans la protection des réfugiés, Hotline for Migrant Workers, 1 205 demandeurs d’asile ont été envoyés vers des pays tiers avant avril 2015 et 1200 autres depuis cette date. De plus, un certain nombre de migrants à qui l’on a dit qu’ils seraient envoyés vers un pays tiers ont en réalité appris dans l’avion qu’ils étaient en route vers leur pays d’origine. Des rapports publiés par Human Rights Watch en septembre 2014 et par des associations israéliennes de protection des réfugiés en mars 2015 et juillet 2015[9] nient l’existence d’accords signés et dénoncent l’éloignement voire le refoulement vers des pays tiers -principalement le Rwanda, l’Ouganda, et l’Ethiopie- de 1 500 migrants dans des conditions contrevenant la Convention de 1951. Selon certains témoignages, les migrants renvoyés se sont retrouvés sans statut légal et dans l’impossibilité de travailler dans le pays d’accueil, malgré les promesses faites par Israël. Certains se sont vus confisquer leurs documents d’identité et leur argent dès leur arrivée à l’aéroport par les services d’immigration du pays, d’autres ont pu passer deux nuits dans un hôtel réglées par Israël mais n’ont obtenu qu’un visa touristique d’une dizaine de jours avant de basculer de nouveau dans l’irrégularité. D’après certaines sources crédibles, les Africains transférés au Rwanda trouveraient souvent le moyen de quitter le pays et de reprendre leur parcours migratoire.[10]

L’opacité qui entoure  le transfert de migrants entre Israël et le Rwanda depuis mars 2014 fait douter du respect des règles du HCR. Le Rwanda et l’Ouganda semblent avoir accepté d’accueillir les Africains dont Israël cherche à se débarrasser en échange de contreparties opaques et sans offrir de perspectives d’insertion à ces migrants. Il y a donc peu de chance que cette politique de transfert soit conforme à l’esprit de la convention de Genève.

Solène Brabant

Solène Brabant est diplômée en Conflict Studies et Action humanitaire et ONG. Ses domaines d’expertises regroupent l’Afrique centrale et la région des Grands Lacs, elle a travaillé pour un think tank spécialisé sur l’Afrique centrale.

[1] Israel, Country profile, Regional Mixed Migration Secretariat.

[2] « Réfugiés subsahariens : Israël tu quitteras », Jeune Afrique, 27 décembre 2011

[3] Un centre de détention ouvert est une forme plus libérale d’incarcération. Les migrants sont libres de circuler hors du centre pendant la journée mais sont contraints de venir pointer plusieurs fois par jour.

[4] “Hundreds of African migrants are freed from Israeli detention center after high court ruling”, Associated Press, 25 août 2015

[5] “Israel to deport Eritrean and Sudanese asylum seekers to third countries”, The Guardian, 31 mars 2015

[6] Guidance Note on bilateral and/or multilateral transfer arrangements of asylum-seekers, UNHCR, Division of International Protection, mai 2013.

[7] « Israël : les réfugiés africains tu n’accueilleras point », Jeune Afrique, 6 mai 2015

[8] Densité de près de 500 hab/km²

[9] “ »Make Their Lives Miserable ». Israel’s Coercion of Eritrean and Sudanese Asylum Seekers to Leave Israel”, Human Rights Watch, 9 septembre 2014, “Rwanda or Saharonism”, Hotline for Refugees and Migrants, juillet 2015, et “Where there is no free will”, Hotline for Refugees and Migrants et ASSAF – Aid organization for refugees in Israel, mars 2015.

[10] “Asylum Seekers Who Left Israel for Rwanda Describe a Hopeless Journey”, Haaretz, 24 mai 2015.

English Version

What to do with African migrants? The strange Israeli solution

While Europe is faced with the migrant crisis, who are risking their lives to cross the Mediterranean, Israel appears to be initiating a new method of immigration management. In April 2015, the veil on the secret negotiations – between Israel and Rwanda on the one hand, and between Israel and Uganda on the other – concerning the transfer of migrants was partially lifted. Rwanda and Uganda may be ready to receive the African migrants that Israel does not want. 

Israel, a hostile land for sub-Saharan African migrants

According to the latest data from the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), the majority of the 45,284 migrants without legal status in Israel in 2014 were of African origin, mainly Eritreans and Sudanese. An attractive country due to is development and high incomes, Israel represents both a final immigration destination and a transit country to Europe for migrants from sub-Saharan Africa. [1] However, illegal immigration, described as « infiltration » by the Prevention of Infiltration Law, adopted by the Knesset in 1954, is very negatively perceived there. In 2012, the Israeli government strengthened its position against illegal immigration (an increase in the fine imposed on Israelis employing undocumented migrants from $ 1,200 to $ 20,000 with the option of closing their business). [2] Since the introduction that same year of a 240 kilometre-long electric fence along the Egyptian border, cutting off the main immigration route from Sinai, illegal entry by Africans into Israel has drastically decreased.

Toughening of migration policy

Israel ratified the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (Geneva Convention) in 1954, and yet only 200 asylum seekers have been granted refugee status in the last 60 years. Being unable to repatriate Eritreans to their country of origin without violating the Geneva Convention, and not being able to negotiate the return of its citizens with Sudan, Israel is unable to return migrants from these two countries. Since an initial attempt to amend the Prevention of Infiltration law by the Knesset in January 2013, which was invalidated by the Supreme Court, the Parliament has tried several times to toughen its policy towards migrants, regularly reversing the Court’s decision. The first amendment authorised the detention of illegal migrants for a period of three years without trial. The Supreme Court invalidated this provision in the following September, saying that it restricted the fundamental rights guaranteed by Israeli and international law. So, the Knesset reduced detention in closed centres without trial to one year for migrants who might cross the border after introduction of the provision, and detention for an indefinite period in open detention centres[3] for migrants already in the country. While a few weeks ago, 2,500 « infiltrators » were still reporting three times per day at the Holot open camp, built in the middle of the Negev desert, 1,178 people have recently been released following yet another court ruling by the Supreme Court on 11 August banning the detention of migrants in open centres without trial for a period exceeding one year. In response, the authorities have banned released migrants from moving to the country’s two main cities: Tel Aviv and Eilat in order to prevent an excessive concentration and possible tensions with the population. [4]

Since the Supreme Court demanded the closure of the Holot camp in September 2014, the Israeli government has been trying to promote a policy of « voluntary » departure for the migrants. [5] The « voluntary » departure can be either to their country of origin or to a third country. Transfer to a third country is done in principle as part of an agreement between the sending country and the third country, which guarantees a certain number of rights and opportunities to the migrants, and may be accompanied by compensation for the host country. At the beginning of April, the announcement of negotiations with third countries for the deportation of migrants followed the early elections of members of the Knesset, which took place on 17 March in an atmosphere of hostility with regard to sub-Saharan migrants.

Negotiations of transfer agreements to third countries

The UNHCR rules regarding transfer agreements of migrants to a third country

It is preferable to draw up a transfer agreement between the sending country and the host country, but there is no legal requirement set by international law. The Geneva Convention does not address the issue of transferring asylum seekers to a third country. However, the United Nations High Commissioner for Refugees has developed rules for transfer agreements to a third country. [6] These rules require that the agreement is governed by a document which legally binds both parties that can be contested by anyone before a court, which implies that it is public. The agreement should also provide for monitoring of the migrants in the third country by the sending country to ensure respect of the rights of those transferred. Each case must be examined individually before the transfer takes place.

The UNHCR also sets out that the deportation/transfer must be « voluntary » and in compliance with the 1951 Convention ratified by both Israel, Rwanda, and Uganda. In Article 33, the Convention states that, « No Contracting State shall expel or return a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group, or political opinion. » If the third country returns refugees in violation of the Convention, then the returning country is also responsible; the phenomenon is called a « chain refoulement. » The concept of « voluntary departure » assumes that the migrant’s choice is free.

The « voluntary » departure policy introduced by the Israeli authorities anticipates that the option to « voluntarily » leave Israel is regularly offered to the migrants. In the case of a « voluntary » departure to a third country, the Interior Minister stated in a letter to migrants that the person will be granted a one-way airline ticket, $ 3,500, a visa, and the necessary documents to enable them to work in the host country. They should be monitored for several months by the Israeli authorities to ensure respect of their rights. By declining the « voluntary » departure, the migrant is considered as a person refusing to co-operate with their deportation and is detained in accordance with Article 13 of the Citizenship and Entry into Israel Law. Therefore, the choice between departure and prison cannot be considered as a free choice and consequently, the departure cannot be considered as « voluntary » and is equivalent to a deportation.

Rwanda and Uganda: buying the agreement of third countries

The Rwandan President, Paul Kagamé, initially denied the existence of negotiations for a transfer agreement between his country and Israel before acknowledging them on 2 April. For his part, the Ugandan Minister of Foreign Affairs denied holding discussions on this matter, but said his country should consider Israel’s offer. Despite the official announcement of negotiations between Rwanda and Israel, very little information has been made public: the funding and organisation of the migrants’ departure would be borne by Israel, and the host country would receive significant compensation. In particular, Israel would offer substantial financial benefits for purchasing Israeli technology, especially in the agricultural sector. [7] The motives for Rwanda and Uganda to receive African migrants from other countries seem guided by financial interests.

It is important to note that Rwanda is a very densely populated country[8] which is already hosting 70,000 Congolese refugees in addition to more than 70,000 Burundians who are fleeing from the current crisis. For its part, Uganda is already sheltering more than 385,000 refugees from the area.

In addition, the secrecy surrounding the negotiations does not establish whether the agreement will comply with the rules laid down by the UNHCR, in particular with regard to the recognition of legal status and granting of a work permit. Similarly, confusion remains with regard to monitoring by the sending country to ensure respect of their rights.

Phantom agreements and concealed transfer of migrants

In March 2014, the Israeli Interior Minister stated that they had concluded transfer agreements with third countries, but did not make these agreements public or disclose the names of the countries involved. Between March 2014 and January 2015, the government stated that 1,093 migrants had left the country as part of these agreements. According to the main Israeli organisation involved in the protection of refugees, Hotline for Migrant Workers, 1,205 asylum seekers were sent to third countries before April 2015 and 1,200 others have been since this date. Furthermore, a certain number of migrants who were told that they would be sent to a third country have in reality learnt on the plane that they were on their way to their country of origin. Reports published by Human Rights Watch in September 2014 and by Israeli organisations for the protection of refugees in March and July 2015[9] deny the existence of signed agreements and disclose the deportation or refoulement of 1,500 migrants to third countries – mainly Rwanda, Uganda, and Ethiopia – in conditions contravening the 1951 Convention. According to some accounts, the returned migrants have ended up without legal status and unable to work in the host country, despite the promises made by Israel. Some of them have seen their identity documents and money confiscated on arrival at the airport by the country’s immigration authorities, others have been able to spend two nights in a hotel paid for by Israel, but have only received a 10-day tourist visa before falling into an illegal situation again. According to some reliable sources, Africans transferred to Rwanda may often find a way to leave the country and resume their migration.[10]

Conclusion

The secrecy surrounding the transfer of migrants between Israel and Rwanda since March 2014, casts doubt on compliance with the UNHCR rules. Rwanda and Uganda appear to have agreed to take the Africans that Israel is looking to offload in exchange for secret compensation and without providing integration prospects for these migrants. It is therefore unlikely that this transfer policy is compliant with the spirit of the Geneva Convention.

Solène Brabant

Solène Brabant holds a degree in Conflict Studies and Humanitarian Action. Her expertise focuses on Central Africa and the African Great Lakes. She has previously worked for a think tank dealing with Central African issues.

[1] Israel, Country profile, Regional Mixed Migration Secretariat.

[2]  « Réfugiés subsahariens: Israël tu quitteras », Jeune Afrique, 27 December 2011

[3]  An open detention centre is a more liberal form of incarceration. Migrants are free to move around outside of the centre during the day, but are forced to come and report several times a day.

[4] “Hundreds of African migrants are freed from Israeli detention center after high court ruling”, Associated Press, 25 August 2015

[5] “Israel to deport Eritrean and Sudanese asylum seekers to third countries”, The Guardian, 31 March 2015

[6] Guidance Note on bilateral and/or multilateral transfer arrangements of asylum-seekers, UNHCR, Division of International Protection, May 2013.

[7]  « Israël : les réfugiés africains tu n’accueilleras point », Jeune Afrique, 6 May 2015

[8]  The density is nearly 500 inhabitants/km²

[9]  “ »Make Their Lives Miserable ». Israel’s Coercion of Eritrean and Sudanese Asylum Seekers to Leave Israel”, Human Rights Watch, 9 September 2014, “Rwanda or Saharonism”, Hotline for Refugees and Migrants, July 2015, and “Where there is no free will”, Hotline for Refugees and Migrants and ASSAF – Aid organization for refugees in Israel, March 2015.

[10] [10] “Asylum Seekers Who Left Israel for Rwanda Describe a Hopeless Journey”, Haaretz, 24 May 2015.

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