Depuis la réélection de Nkurunziza le 27 juillet 2015, le Burundi est entré dans une phase  de confrontation armée. Le Burundi était pourtant considéré comme l’un des rares succès de peacebuilding dans les Grands Lacs avec la signature de l’accord d’Arusha en 2000, sous l’égide de Nelson Mandela. Le basculement dans la violence remet en cause la « success story burundaise » et souligne la nécessité d’un examen critique de la politique de peacebuilding  afin de comprendre ses limites et ses échecs.

L’accord d’Arusha : un projet de refondation globale

L’accord d’Arusha n’a pas été signé par toutes les parties au conflit et n’a donc pas coïncidé avec la fin des hostilités. Il a été conçu avant tout comme un programme de construction de la paix, appuyé sur un diagnostic historique des causes du conflit burundais. L’accord prévoyait une refonte institutionnelle de l’État et contenait les principes de la future Constitution (2005).

L’acquis premier de l’accord est l’instauration d’un système institutionnalisé de partage du pouvoir entre majorité hutue et minorité tutsie au moyen de quotas ethniques. Ces quotas étaient de 50%-50% au sein des services de sécurité, et de 60%-40% au sein des institutions civiles, ce qui permettait une surreprésentation tutsie, sans contrevenir au principe majoritaire. Pour reprendre l’expression de Nelson Mandela, l’accord d’Arusha consacrait « la démocratie pour les Hutus, et la sécurité pour les Tutsis ». Il est également important de noter que l’accord contient le principe de limitation du pouvoir présidentiel à deux mandats consécutifs.

 Du blocage à la remise en cause

Le second mandat de Nkurunziza a vu se cristalliser un contre-projet de monopolisation du pouvoir tout au long de la période 2010-2015, à travers le blocage de l’application de certaines dispositions de l’accord d’Arusha. Ce contre-projet a culminé avec la tentative de révision constitutionnelle en 2014. La remise en cause d’Arusha n’est pourtant pas accidentelle. Le CNDD-FDD n’a pas participé aux négociations, et ne s’est jamais senti lié aux principes de l’accord, même s’il les a reconnus en abandonnant la lutte armée en 2003.

La première entorse à l’accord d’Arusha a été le blocage du processus de justice transitionnelle pendant plusieurs années. Le CNDD-FDD s’est opposé à la création d’un tribunal spécial et a retardé la création de la commission vérité et réconciliation qui n’a été formée qu’à la fin de l’année 2014. Celle-ci est considérée aux ordres du pouvoir.

Le boycott des élections de 2010 par l’opposition a laissé libre cours aux velléités de monopolisation du pouvoir déjà présentes. Le monopartisme de fait s’est par la suite traduit par une dérive autoritaire, et le modèle d’Arusha de partage du pouvoir a été vidé de sa substance. Seuls restaient les médias et la société civile pour assumer le rôle de contre-pouvoir. Le gouvernement a eu massivement recours à la répression et à l’intimidation.

La chasse aux opposants a commencé après les élections de 2010, notamment contre les Forces Nationales de Libération (FNL), principal mouvement d’opposition hutu. Une campagne d’exécutions extrajudiciaires a été menée conjointement par la police, les services de renseignements, et les Imbonerakure dans les zones rurales. Ces meurtres ont crée une ambiance de terreur dans le pays.

Après 2010, on a assisté à une gestion partisane de l’appareil étatique. Le ministère de l’Intérieur notamment a produit des lois liberticides et a favorisé la « nyakurisation » de l’opposition, et la création d’une opposition de façade pour maintenir les apparences du pluralisme. Des ailes dissidentes ont été créées au sein des partis d’opposition, notamment des deux plus importants : les FNL et l’Union pour le Progrès National (UPRONA).

La réforme des services de sécurité a été effectuée en trompe-l’œil, sans dépolitisation des nouveaux éléments issus du CNDD-FDD qui sont entrés dans la police, l’armée et les services de renseignement.

 Le vide d’opposition politique a été comblé par la société civile. Les organisations de la société civile se sont opposées aux projets de lois liberticides (sur les médias, le droit de manifester). Le gouvernement a réagi en créant une contre-société civile, plateforme d’organisations qui défendent le pouvoir burundais et critiquent ses opposants. Beaucoup de leaders de la société civile se trouvent aujourd’hui en exil. Les médias indépendants ont disparu de la vie publique, à l’exception d’une poignée de défenseurs de la presse libre comme le journal Iwacu.

C’est véritablement avec la tentative de révision constitutionnelle début 2014 que la dérive du pouvoir burundais a éclaté au grand jour. Il s’agissait d’une remise en cause des accords d’Arusha. La révision a échoué d’une voix mais, depuis la réélection du président Nkrurunziza, la révision constitutionnelle est de nouveau à l’ordre du jour.

En termes de développement, le gouvernement a échoué à impulser des projets structurants et à sortir la majorité de la population de l’économie de subsistance. Alors que les handicaps structurels de l’économie burundaise nécessitent des politiques de longue durée, Nkurunziza a privilégié une approche court-termiste et étroitement ruraliste (construction d’écoles et de centres de santé en zones rurales) qui n’a pas été suffisante pour réduire la pauvreté rurale (66% de la population burundaise vit sous le seuil de pauvreté).

Une communauté internationale entre attentisme et désengagement

 Le contraste entre l’engagement de la communauté internationale dans les années 1990 pour mettre fin au conflit burundais et sa position actuelle est particulièrement frappant. L’investissement fort des garants de l’accord d’Arusha (ONU, UA) s’est transformé en accompagnement pendant le premier mandat du président Nkurunziza (2005-2010) puis par un désengagement motivé par la surestimation des progrès accomplis et l’incapacité de voir un nouveau conflit en gestation.

Trois types de postures ont été adoptés par les partenaires du Burundi : l’inaction, le désengagement et la diplomatie préventive. L’EAC (East African Community) n’a pas joué le rôle de prévention et de détection de la crise, rôle qui lui est confié dans le cadre de l’architecture de paix et de sécurité. L’Afrique du Sud, pourtant médiateur essentiel des accords d’Arusha et post-Arusha, a suivi la même ligne diplomatique.

Paradoxalement, alors que la conflictualité politique refaisait surface au Burundi, les Nations unies ont progressivement normalisé leur présence et transformé leur mission en bureau avant d’adopter la configuration classique de l’« équipe pays ». La peacebuilding commission avait adopté une stratégie de consolidation de la paix très ambitieuse en 2007 ; elle est ensuite devenue incapable de produire un espace de dialogue entre les partenaires au développement et le gouvernement burundais et a dû de fait réduire son champ d’action.

Le désengagement progressif des Nations unies s’est effectué à contre-courant de l’évolution politico-sécuritaire du pays, sous les pressions constantes des divers acteurs, et malgré les avertissements lancés par le Haut Commissariat pour les droits de l’Homme et certains cadres des Nations unies.

Quelques initiatives de diplomatie préventive doivent néanmoins être soulignées. L’UE, premier bailleur du Burundi, a tenté d’initier un dialogue politique avec les autorités burundaises et, après deux ans de discussions infructueuses, elle a suspendu une partie de son aide en raison du non-respect de l’accord de Cotonou. Elle avait pourtant préalablement doublé le montant de son aide au Burundi en octobre 2014 alors que le processus électoral était déjà mal engagé. Les Nations unies et la Suisse sont intervenues en coulisse pour négocier le retour des principaux opposants dans la perspective des élections de 2015. Les Nations unies ont en outre organisé une rencontre entre l’opposition et le gouvernement visant à trouver un accord sur les principes de l’organisation du processus électoral. Ces initiatives ont malheureusement été « too little too late ».

Conclusion

La construction de la paix au Burundi a été surestimée par certains acteurs internationaux ; en privilégiant la stabilité sur la démocratisation du régime, ils ont mis en péril le projet contenu dans l’accord d’Arusha. Ce manque d’engagement politique dans la durée explique en grande partie pourquoi les pays en situation de post-conflit ont une forte probabilité de rechuter dans la conflictualité.

Synthèse de la note de Thierry Vircoulon, réalisée par Sofia Meister.

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