Les raisons d’un nouvel élan japonais

En organisant la TICAD (Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique) pour la première fois en Afrique en août 2016, le Japon entendait marquer une accélération et un approfondissement de sa relation avec le continent. Tokyo a en effet été longtemps en retrait en Afrique par rapport à nombre d’autres puissances industrielles. De la fin de la deuxième guerre mondiale aux années 80, les liens avec le continent sont ténus : ce n’est qu’en 1961 que le Ministère des Affaires étrangères japonais se dote d’une division Afrique. Le Japon compte à cette période quatre ambassades sur le continent. Il faut attendre 1974 pour voir la première visite d’un Ministre des affaires étrangères (Toshio Shimura) sur le continent (Egypte – Ghana – Tanzanie – Zaïre) et 1979 pour voir la seconde (Nigeria – Côte d’ivoire – Sénégal – Tanzanie – Kenya)[1]. Cette timidité contraste cependant avec l’activisme diplomatique actuel de Tokyo, le premier ministre Shinzo Abe s’étant en effet rendu à deux reprises en Afrique ces dernières années[2], la première fois en janvier 2014 dans une tournée au Mozambique, en Côte d’Ivoire et en Ethiopie et la seconde en août 2016 à Nairobi pour la 6ème édition de la TICAD.

Un des aspects les plus tangibles de la politique étrangère nippone vis-à-vis du continent est son aide publique au développement (APD). Si seulement 2,2 % de l’APD japonaise est destinée au continent africain en 1970,  sa part atteint 15,3 % en 1989[3]. En 2016, l’Afrique représente 28 % des dons, 15 % de la coopération technique et 4 % des prêts concessionnels[4] et accueille près d’un tiers des 2500 volontaires japonais qui mettent en œuvre les programmes d’aide. La coopération et l’APD passent essentiellement par une institution, la JICA (Japan International Cooperation Agency) : créée en 1974, elle réunit des organismes opérants dans différents domaines (coopération technique, immigration, envois de volontaires, coopération agricole…). Cette institution voit son rôle renforcé à la création en 2008 de la « New JICA », qui regroupe l’ancienne JICA et les activités de prêt de la Japan Bank for International Cooperation (JBIC) ainsi qu’une cogestion (avec le Ministère des Affaires Etrangères) des prêts non remboursables. Cette structure a, depuis sa naissance, mis en place des politiques guidées autour d’une philosophie particulière du développement : favoriser le self-help (aider les pays à faire plutôt que faire pour eux) ; travailler à un environnement favorable au développement (par exemple en mettant l’accent sur des infrastructures de qualité, ou la formation) ; favoriser les prêts plutôt que les dons[5]. Cette philosophie du développement n’est toutefois pas contradictoire avec une vision mercantile de la politique africaine nippone, la coopération devant favoriser, autant que faire se peut, l’implantation de firmes japonaises sur le continent. Aujourd’hui, l’agence compte 31 bureaux sur le continent et a, durant l’année 2015, consacré à l’Afrique 50,8 milliards de yens en coopération technique, 204,9 milliards en prêts et 40,3 milliards en dons[6].

Plusieurs raisons peuvent expliquer cet intérêt accru pour l’Afrique de la part du Japon : être présent dans une zone en croissance et dont l’archipel dépend pour une part de ses besoin en matières premières, mais aussi s’assurer des soutiens politiques dans l’éventualité d’une réforme du Conseil de Sécurité de l’ONU où le Japon brigue un siège de membre permanent[7]. Pour Tokyo, avoir des alliés sur le continent, qui représente plus d’un quart des pays du monde, est également précieux lorsqu’il s’agit par exemple de voter des sanctions contre la Corée du Nord ou encore pour soutenir la candidature d’un japonais à la direction d’une institution internationale. Le Japon cherche enfin à endosser un rôle de puissance mondiale en participant au développement et à la sécurisation d’un continent en devenir. Sur le plan stratégique, Tokyo tente de faire contrepoids à la montée en puissance de la Chine sur le continent et contribuer à la sécurisation de la route maritime qui passe à l’Est du continent africain, vitale pour l’archipel[8].

La TICAD : vaisseau amiral de la politique africaine nippone

La TICAD est l’élément central de la politique africaine de l’archipel. La première a été organisée en 1993, alors que l’Afrique subissait un relatif déclassement stratégique, ses partenaires occidentaux se détournant du continent pour aider au développement de l’Europe de l’Est après la fin de la tutelle soviétique sur ces pays[9]. C’est la raison pour laquelle le Japon a mené cette initiative, la démarche du TICAD n’étant d’ailleurs pas strictement bilatérale[10], puisque dès la première rencontre, l’habitude a été prise d’associer des organisations internationales (Nations Unies, Programme des Nations Unies pour le Développement, Organisation de l’Unité Africaine puis Union Africaine, Banque Mondiale…) ainsi que des partenaires nationaux (Etats-Unis, Royaume Uni, France, Corée du Sud…). Comme l’aiment à le rappeler les autorités japonaises, les deux principes que promeut la TICAD sont l’appropriation par l’Afrique (« Africa ownership ») et le partenariat international (« International partnership »). Tous les cinq ans, un sommet s’est alors tenu au Japon, d’abord sur les questions de développement, d’agriculture, de santé, pour s’élargir par la suite aux problématiques du commerce, des investissements, de la sécurité humaine, de la résilience ou de l’environnement.

Les entreprises font leur entrée lors de la troisième TICAD (2003). La quatrième TICAD se tient à Yokohama (et non plus à Tokyo), un port de l’archipel en forte interaction avec l’Afrique, et consacre le caractère de plus en plus « business oriented » de l’évènement. La sixième TICAD (2016) marque une nouvelle inflexion, puisque Tokyo a décidé d’accélérer le rythme des réunions (tous les trois ans au lieu de tous les cinq ans), et de tenir pour la première fois la réunion sur le continent africain (à Nairobi). Cette sixième TICAD est marquée par une importante présence du secteur privé japonais (200 entreprises présentes) et par le nombre d’événements parallèles à caractère économique, parmi lesquels un salon des entreprises japonaises ou encore une rencontre franco-japonaise[11]. A l’issue de cette TICAD, le premier ministre Shinzo Abe s’engage à ce que le Japon investisse encore plus en Afrique. Parallèlement, 73 mémorandums d’entente (MOU) sont signés entre entreprises et Etats. La TICAD, originellement forum sur le développement, s’est au fil du temps transformée en outil de promotion du secteur privé comme acteur du développement et témoigne de l’intérêt économique du Japon pour le continent.

La présence économique japonaise[12]

Les premières entreprises japonaises à s’installer en Afrique sont les maisons de commerce (sogo shosha) qui pour certaines y sont présentes avant la seconde guerre mondiale. Cette présence va s’accentuer avec la transformation de l’économie japonaise dans les années 70, passant d’un modèle d’industrie lourde à un modèle résolument axé sur les technologies de pointe, les besoins en certains minerais poussant certaines entreprises japonaises à s’installer sur le continent,[13] et en particulier en Afrique du Sud. Dans une présentation réalisée par l’ambassadeur du Japon, Ichiro Komatsu, en France en 2013, ce dernier affirmait que le Japon importe de l’Afrique 77,8 % de ses besoin en rhodium, 71,8 % de platine, 58,4 % de palladium, 47,4 % de chrome, 46,1 % de manganèse. On retrouve cet intérêt pour les matières premières africaines dans la structure des échanges puisque dans les importations pour les années 2013, 2014 et 2015, on retrouve pétrole et combustibles minéraux solides (42,3 %) métaux et pierres précieuses (19,4 %), minerais (7,3 %), produits de la mer (3,4 %)[14]

Comme la plupart des partenaires commerciaux de l’Afrique, le Japon importe donc des produits peu ou pas transformés et vend des produits manufacturés (principalement des véhicules, des machines et des bateaux). Si les échanges (toujours déficitaires pour le Japon) ont oscillés entre 20 milliards de dollars et 34 milliards sur la période 2006-2014, ils sont très concentrés géographiquement. Ainsi, sur 2011-2015, les exportations japonaises concernent très largement (70 %) cinq pays (Afrique du Sud 31,5 %, Egypte 15 %, Kenya 10,8 %, Liberia 10,2 %, Nigeria 4,2 %). On retrouve une concentration encore plus forte pour les importations japonaises puisque trois pays en représentent plus de 70 % (Afrique du Sud 42,8 %, Nigeria 24,5 %, Algérie 8 %)[15].

Plus de 500 entreprises japonaises sont présentes en Afrique, le Japon est l’un des principaux investisseurs sur le continent (10 milliards de dollars  en 2014) même s’il est assez loin du quatuor de tête[16]. Si sur les 10 dernières années, les investissements sont nettement en augmentation, les statistiques des échanges Japon-Afrique ne montrent pas d’essor particulier. Les productions haut de gamme venant de l’archipel ne sont en effet pas adaptées qu’aux pouvoirs d’achats des consommateurs africains. En revanche, l’offre des entreprises japonaises est plus adaptée aux besoins des entreprises présentes sur le continent, aux entreprises publiques ou aux Etats eux-mêmes (via les marchés publics).

Les freins à cette politique

Pourtant, plusieurs éléments semblent pouvoir inhiber cet élan pour l’Afrique. D’abord, les questions de sécurité sont un frein très important à l’envoi d’expatriés japonais. La difficulté est double : d’une part, les institutions et entreprises doivent prendre des mesures de sécurité drastiques pour s’assurer que leurs employés puissent être déployés. D’autre part, l’Afrique jouit hélas d’une représentation peu flatteuse dans l’imaginaire japonais, et l’avènement d’un salafisme-jihadisme sur le continent n’a fait que renforcer cette perception d’un continent de tous les dangers. Le traumatisme de l’attaque d’In Amenas (Algérie) en janvier 2013, au cours de laquelle 10 ressortissants japonais ont laissé la vie, est encore vif. Cette peur excessive de la mise en danger de leurs employés se double d’une gêne extrême à l’idée qu’une prise d’otage ou qu’un assassinat puisse mettre en difficulté ou incommoder politiquement les autorités japonaises. Cette tension sécuritaire nuit à la capacité d’envoyer des expatriés et, lorsque ceux-ci sont in situ, nuit à leur possibilité de découvrir les pays ou de mener une vie sociale avec les locaux, ce qui réduit leur connaissance du pays.

Le deuxième frein concerne l’expertise. La quasi-totalité de nos interlocuteurs[17] ont déploré la faiblesse du traitement de l’actualité africaine par les médias japonais. A la différence d’autres puissances présentes en Afrique disposant d’un important maillage de journalistes ou d’agences de presse (AFP, Reuters, AP, Xinhua…), le Japon est très dépendant d’une information produite ailleurs. Ensuite, l’expertise existante au Japon apparait assez dispersée. On peut estimer qu’il y a un premier cercle, avec d’une part la JICA et une majorité d’universitaires, où l’on retrouve beaucoup de personnes qui ont une bonne connaissance du terrain, mais des terrains consacrés à la recherche-développement, aux sciences humaines et à l’agronomie. Nombre d’universitaires sont d’ailleurs d’anciens employés ou volontaires de la JICA. Dans un second cercle, on retrouve les entreprises, le JETRO, puis les ministères les plus connectés au continent (les ministères de l’Economie et des Affaires Etrangères principalement) ainsi que quelques économistes des universités ou des chercheurs de think tanks (Japan Institute of international Affairs ou NIDS par exemple) qui ont une approche plus globale et plus politique mais peut-être moins connectée au terrain.

Il semble important que ces deux sphères puissent avoir des échanges plus fluides, même si évidemment, elles peuvent se croiser en certains endroits comme au GRIPS[18], à l’IDE JETRO[19] et dans certaines activités de la JICA. Un certain nombre de responsables rencontrés pointaient par exemple le déficit de connaissance de l’Afrique de l’Ouest et de l’Afrique centrale, et plus généralement un déficit de japonais francophones capables de s’expatrier dans ces pays, alors que le Japon souhaite être présent sur l’ensemble du continent.

Les entreprises rencontrées identifiaient, elles, deux points noirs de l’expertise disponible au Japon. La première est la méconnaissance du contexte politique de nombreux pays africains, ce qui grève les capacités à comprendre les grandes tendances ou anticiper des revirements de politiques fiscales ou commerciales par exemple. Ceci peut occasionner une plus grande difficulté à emporter des marchés publics. La seconde est la faible capacité de l’expertise japonaise à proposer des lectures pertinentes des grandes évolutions sociales ou sociétales, au niveau national comme continental.

Enfin, si les autorités japonaises ont fait des progrès dans l’appui aux entreprises pour leur installation sur le continent, ce soutien reste insuffisant. Les entreprises rencontrées ont toutes salué la multiplication des accords de protection des investissements, du travail du Nippon Export and Investment Insurance (NEXI) ou du soutien apporté par JETRO, en regrettant que cette dernière institution n’ait pas assez de bureaux en Afrique (7 pour l’instant[20]). Cet aspect est évidemment essentiel, en particulier pour les PME/PMI qui doivent être plus soutenues que les grands groupes.

Le Japon fait partie de ces pays qui, depuis la fin de la guerre froide, ont développé une politique africaine ambitieuse. La grande force de cette politique est la cohérence due en particulier au très faible nombre d’institutions publiques concernées, institutions qui par ailleurs ont un rôle très large. Mais la limite de cette politique est l’assez faible expertise africaine que l’on trouve au Japon, et qui renforce la tendance à une approche excessivement prudente, que ce soit sur le plan politique ou économique.

Alain Antil

[1] Voir Julien Kita : L’Aide publique au développement japonaise et l’Afrique : vers un partenariat fructueux ?, Asie Vision n° 10, Ifri, septembre 2008.

[2] Trois fois si l’on inclut son étape égyptienne lors de son voyage au Moyen orient de janvier 2015.

[3] Sur un volume d’aide complètement différent puisqu’il est de 243 millions de dollars en 1965 contre 14 milliards en 1995, voir Julien Kita, ibid., p. 3.

[4] Selon le professeur Akihiko Tanaka (Université de Tokyo) et Charles Boamah (Banque africaine de développement), voir : « Le Japon, un modèle de coopération avec l’Afrique ? », in Le Monde, 11août 2016.

[5] Entretien mené au siège de la JICA, Tokyo, janvier 2017.

[6] Ibid.

[7] Entretien au Ministère des Affaires étrangères, Tokyo, janvier 2017.

[8] Sur ces aspects, voir Céline Pajon : Japan’s Security Policy in Africa. The dawn of a strategic approach?  Note de l’Ifri, mai 2017.

[9] Différents entretiens au Ministère des Affaires étrangères, Tokyo, janvier 2017.

[10] A la différence des autres « forums » qui se sont ensuite mis en place : Chine, Inde, Corée du Sud, Turquie…

[11] « Evénement conjoint sur le Partenariat franco-japonais pour l’Afrique ».

[12] Pour cette section et la suivante, certains éléments ont été recueillis durant l’entretien accordé par Mme Asako Ueno (Director for African Affairs, Trade Policy Bureau, Ministry of Economy, Trade and Industry) et son équipe.

[13] Voir à ce propos Jun Morikawa : Japan and Africa. Big Business and Diplomacy, Africa World Press, 1997, 298 p.

[14] Les chiffres précédents proviennent des douanes japonaises et sont disponibles dans un document du JETRO (Japan-Africa Economic Relations, 2016)

[15] Ibid.

[16] Etats-Unis 64,23 – Royaume-Uni 59,31 – France 51,85 – Chine 32,35.

[17]  Lors d’un séjour à Tokyo, au cours duquel des entretiens ont été menés au près à la fois d’universitaires, de responsables au sein de différents ministères et d’entreprise, ou encore dans des institutions comme la JICA ou le JETRO.

[18] National Graduate Institute for Policy Studies.

[19] Institute of Developing Economies, Japan External Trade Organisation, Tokyo.

[20] Lors d’un entretien à Tokyo en janvier 2017, Katsumi Hirano, vice-président  du JETRO, soulignait que depuis 10 ans, le JETRO était, de plus en plus sollicité par les entreprises souhaitant s’installer en Afrique ou déjà installées : « elles veulent un soutiens plus concret, sur les règles douanières ou plus largement sur les réglementations locales ».

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