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Introduction

Depuis la fin des années quatre-vingt, la réconciliation est devenue l’un des principaux outils des processus de sortie de conflit. Qu’il s’agisse des contextes post-dictatoriaux en Amérique latine ou des violences de masse sur le continent africain, la réconciliation a constitué et constitue toujours un instrument majeur dans la négociation d’une transition vers une société pacifiée. Dans ce contexte d’expansion, plusieurs définitions de cette notion ont été proposées, avec pour visée d’évaluer l’accomplissement de ses objectifs. C’est ainsi que la réconciliation a été définie comme une situation de coexistence entre les communautés dans un contexte social harmonisé ou encore comme un processus en trois étapes : « la substitution de la crainte par une coexistence non violente, la construction d’une relation de confiance et le rétablissement d’une démocratie »[1]. Il a aussi été souligné qu’il existe différents niveaux de réconciliation : une réconciliation psychologique, interindividuelle, communautaire et/ou démocratique[2].

Si ces différentes définitions permettent d’évaluer la réalisation des objectifs d’une politique de réconciliation, elles ne prennent toutefois pas en compte les réinterprétations continues dont elle fait l’objet au cours du temps et leurs effets. Pourtant, le cas de l’Afrique du Sud montre que le sens de la réconciliation ne demeure pas figé. En effet, le volet judiciaire de cette politique, a connu de nombreuses appropriations et lectures concurrentes, résultant notamment de l’évolution de l’équilibre des pouvoirs entre les différents acteurs institutionnels.

Pour saisir ces transformations et leurs conséquences, nous avons réalisé des enquêtes de terrain à l’occasion de plusieurs séjours en Afrique du Sud. Ces enquêtes, menées dans le cadre d’un projet de recherche plus large, comprenait des entretiens semi-directifs avec les responsables des organisations des droits de l’Homme membres de la coalition South African Coalition for Transitional Justice (SACTJ) ainsi que certains représentants des autorités sud-africaines. Après cette période, nous avons conduit une recherche archivistique comprenant l’analyse de discours gouvernementaux et de divers documents produits dans le cadre de procédures judiciaires opposant le gouvernement et ces organisations des droits de l’Homme.

Cette enquête a permis de montrer que la politique de réconciliation en Afrique du Sud, depuis les travaux de la Commission Vérité et Réconciliation (CVR) conduits entre 1996 à 1998 sous la direction de Desmond Tutu jusqu’à la présidence de Jacob Zuma, est un processus dynamique et évolutif qui fait l’objet d’interprétations et d’usages différenciés.

Avant la CVR et pendant ses travaux, pour les autorités sud-africaines, la politique de réconciliation, fer de lance du processus de justice transitionnelle, est intégralement liée au mécanisme d’amnistie conditionnelle. S’inspirant des premières expériences de commissions de vérité des années quatre-vingt en Amérique Latine, l’Afrique du Sud recourt à un mécanisme d’amnistie innovant car son obtention est subordonnée à la réunion d’un certain nombre de conditions, en l’absence desquelles des poursuites judiciaires doivent être exercées par le parquet[3]. Cette amnistie, à côté de l’usage des audiences publiques, de la valorisation des témoignages et des rituels de compassion à l’égard des victimes, ont fortement contribué à faire de la CVR sud-africaine, un modèle de référence dans les contextes de sorties de conflit[4]. Pourtant, malgré l’enthousiasme suscité par cette amnistie conditionnelle, aucune personne ayant refusé de témoigner publiquement ou de révéler publiquement les crimes n’a été pénalement sanctionnée[5].

Après 1998, les acteurs institutionnels de la politique de réconciliation – le gouvernement sud-africain et les Organisations Non Gouvernementales (ONG) des droits de l’homme, réunies au sein de la coalition SACTJ – ont redéfini cette politique afin d’atteindre des objectifs qui ne correspondaient pas nécessairement à ceux qui lui avaient été assignés au milieu des années quatre-vingt-dix. Dans le cas du gouvernement, la réinterprétation de la réconciliation a pour visée de réduire la possibilité de poursuites judiciaires contre les auteurs des crimes de l’apartheid. Alors qu’au milieu des années quatre-vingt-dix, la politique de réconciliation n’exigeait qu’une mise entre parenthèse partielle et temporaire de la poursuite des crimes de l’apartheid, la nouvelle interprétation de la politique de réconciliation tend à exclure progressivement les poursuites judiciaires. En revanche, l’appropriation de la politique de réconciliation par les ONG membres de la coalition SACTJ vise à renégocier la place des victimes de l’apartheid dans leurs rapports avec l’État mais également à reconfigurer les relations entre ces ONG et le gouvernement sud-africain dans un environnement démocratique.

Le cas de l’Afrique du Sud permet ainsi de comprendre que la réconciliation n’est pas une politique au caractère intemporel et qu’il importe de rendre compte de ses transformations au cours du temps et de suivre l’évolution du sens et des usages qu’en font les acteurs bien au-delà de la période consacrée aux travaux de la CVR (1996-1998) qui a focalisé l’attention internationale.

Vers une politique de réconciliation qui exclut les poursuites judiciaires

Adoptée au début des années quatre-vingt-dix pendant les négociations de la transition démocratique, la politique de réconciliation du gouvernement sud-africain est le résultat d’un compromis entre le besoin de vérité et la volonté de sanctionner les auteurs des crimes de l’apartheid. Elle s’appuie sur un mécanisme d’amnistie conditionnelle, consacré dans la Constitution sud-africaine de 1996 et mis en œuvre par la CVR. Cette instance pouvait octroyer l’amnistie aux auteurs des crimes de l’apartheid définis comme étant des violations des droits de l’homme portant atteinte à l’intégrité physique des personnes, c’est-à-dire le meurtre, la torture, les disparitions, les traitements inhumains et dégradants, etc. Cette définition des injustices de l’apartheid a été fortement critiquée car, en se focalisant sur les atteintes à l’intégrité physique des personnes, la CVR n’a pas tenu compte de la violence structurelle du système de l’apartheid, exercée avant tout à l’encontre des groupes de population[6].

Par ailleurs, selon la loi mettant en place la CVR, seuls les crimes commis entre le 1er mars 1960 (date des massacres de Sharpeville) et le 10 mai 1994 (date des premières élections libres) pouvaient faire l’objet d’une amnistie[7]. De plus, leurs auteurs devaient remplir les conditions suivantes : (i) les actes pour lesquels l’amnistie était demandée, devaient avoir un fondement politique[8] ; (ii) les requérants devaient dire la vérité sur l’ensemble des actes criminels commis ; (iii) l’acte commis devaient être proportionnel au motif politique avancé. À défaut d’obtenir cette amnistie, les auteurs des crimes de l’apartheid devaient faire l’objet de poursuites judiciaires dont l’initiative revenait au parquet général.

En appliquant ces critères, la CVR a octroyé l’amnistie à 1167 personnes sur les 7116 qui en avaient fait la demande et elle a transféré 350 dossiers au Parquet pour engager des poursuites judiciaires. Malgré cette opportunité de respecter le principe de l’amnistie conditionnelle, le gouvernement dirigé par l’African National Congress (ANC) a commencé, à partir du début des années 2000, à reconsidérer le sens de la politique de réconciliation en insistant davantage sur la nécessité de mettre un terme aux poursuites judiciaires contre les auteurs de violence de l’apartheid. Ce revirement se matérialise principalement par l’adoption de deux instruments. Le premier d’entre eux est la politique pénale du parquet qui impose une série de conditions restrictives pour le déclenchement d’une action judiciaire contre les auteurs de crimes de l’apartheid. Le deuxième instrument est la grâce présidentielle pour des personnes condamnées avant la CVR et qui n’avaient jamais été amnistiées.

Bien que la mise en œuvre de ces instruments ait été contestée par les actions en justice des ONG de droits de l’Homme de la coalition SACTJ, les différents gouvernements, de Thabo Mbeki jusqu’à celui de Jacob Zuma, ont continué à considérer que la réconciliation signifiait une limitation des poursuites judiciaires. Cette réticence s’expliquerait par la volonté de mettre à l’abri les membres des mouvements de résistance, susceptibles d’être poursuivis pour des violations des droits de l’homme.

La révision de la politique pénale à l’égard des crimes de l’apartheid

En décembre 2005, le gouvernement sud-africain a adopté une directive en matière de politique pénale qui énonce les critères spécifiques applicables dans le cadre de poursuites des crimes de l’apartheid. Alors que les autorités judiciaires ont en général un pouvoir discrétionnaire pour décider de l’opportunité d’une action en justice, cette directive impose au parquet de tenir compte de ces critères spécifiques dans l’évaluation de la pertinence d’une procédure judiciaire contre les auteurs de crimes de l’apartheid[9].

Cette directive établit trois ensembles de critères permettant d’évaluer l’opportunité d’engager des poursuites. Le premier groupe reprend de façon systématique les critères de la CVR pour l’octroi de l’amnistie. En effet, le parquet doit évaluer si la personne dit toute la vérité sur l’ensemble des faits commis ; si l’acte criminel poursuit un objectif politique et s’il a été commis dans le cadre des conflits de l’apartheid. Selon cette même directive, pour évaluer le caractère politique de l’acte, le parquet doit tenir compte du motif de l’acte, de l’acte criminel en tant que tel, de l’accomplissement de l’acte sous les ordres ou avec le soutien d’une organisation, institution ou d’un mouvement de résistance auquel appartient la personne mise en cause. Enfin, le parquet doit vérifier que l’objectif politique est proportionnel à l’acte commis.

Le deuxième groupe de critères de cette directive vise à évaluer le comportement et certaines caractéristiques personnelles de l’auteur. Ainsi, les critères à considérer pour juger de l’opportunité des poursuites sont : (i) le degré de coopération avec les autorités par la personne mise en cause. Cette coopération implique la révélation des éléments suivants : les restes des victimes ou des éventuelles opérations clandestines, l’existence de réseaux criminels, et en particulier si de tels réseaux constituent encore un danger pour la démocratie sud-africaine ; (ii) la santé de la personne mise en cause et l’existence éventuelle d’autres raisons humanitaires ; (iii) la crédibilité de la personne ; (iv) les  circonstances personnelles telles que : l’existence de remords chez la personne mise en cause, sa sensibilité à l’égard de la nécessité de réparer le crime commis, le fait de renoncer à la violence, la volonté d’obéir à la Constitution, le degré d’endoctrinement politique subi par la personne.

Dans le troisième groupe, on retrouve des critères beaucoup plus généraux : (i) la gravité de l’acte criminel commis ; (ii) le risque que de nouveaux procès ne fragilisent le processus de réconciliation ou de reconstruction nationale ; (iii) le risque que des nouveaux procès traumatisent à nouveau les victimes et entravent les efforts de réconciliation déjà réalisés ; (iv) l’attitude de la personne par rapport au processus de la CVR, ou de la réconciliation de manière générale ; (v) tout autre critère qui semble indispensable au parquet pour prendre une décision.

Selon cette même directive, le directeur national du parquet doit approuver toute décision de poursuite ou de refus et le ministre de la Justice doit être informé de toutes les procédures imminentes et/ou engagées. Dans le cas où les autorités choisiraient d’abandonner les poursuites judiciaires, elles doivent rendre publics les motifs de cette décision. Il convient, par ailleurs, de remarquer que toute information dévoilée par la personne mise en cause ne peut pas être utilisée à son encontre par ces autorités ou dans le cadre d’autres procédures pénales.

L’adoption de ces nouveaux critères témoigne des transformations de la politique pénale à l’encontre des auteurs de crimes de l’apartheid et du sens de la réconciliation telle qu’elle était entendue au milieu des années quatre-vingt-dix.

Le premier réajustement concerne le caractère unique et extraordinaire de l’amnistie. En effet, comme l’indiquait le président de la CVR, Desmond Tutu, l’amnistie représentait une « opportunité en or » offerte à ceux qui avaient commis les crimes de l’apartheid. Les personnes non amnistiées devaient ipso facto être poursuivies. Or, en l’occurrence, la directive soumet l’exercice de poursuites à un autre ensemble de conditions.

En comparant les critères de la CVR et de la directive, on peut observer un autre changement dans la possibilité d’engager des actions judiciaires. Devant la CVR, lorsque le requérant d’une amnistie ne remplissait pas les trois conditions, il voyait sa demande refusée. Dans la directive, dans la mesure où il n’y a pas de hiérarchie établie entre les critères, le requérant peut se « rattraper » en avançant d’autres éléments qui sont considérés comme des circonstances atténuantes. Ces critères de « rattrapage » sont des éléments personnels, tels que l’existence de remords chez le suspect, le degré d’endoctrinement, l’attitude de la personne à l’égard de la réconciliation. On peut donc constater que non seulement cette directive relance le processus d’amnistie mais il devient également moins strict.

L’autre aspect de cette politique pénale est le changement de la position du gouvernement sud-africain vis-à-vis de la question des poursuites et de la politique de réconciliation. Selon la directive, les poursuites contre des auteurs des crimes de l’apartheid doivent être approuvées par le directeur national du parquet et le ministre de la Justice doit en être informé. Autrement dit, la décision d’engager un procès est soumise à un avis politique préalable. On passe, de cette façon, d’un régime où les crimes de l’apartheid devaient être automatiquement poursuivis si leurs auteurs n’étaient pas amnistiés à celui où une autorité politique doit approuver l’engagement d’une action en justice.

Dans le cadre défini par la CVR, la tenue du procès est garantie à moins qu’une personne bénéficie de l’amnistie. Dans le cadre de la nouvelle réglementation, le recours au procès n’est pas du tout assuré, il n’est possible que sous certaines conditions susmentionnées. Parmi ces conditions, on retrouve celles relatives aux impératifs de vérité et de réconciliation, tels que l’aveu de l’ensemble des faits commis, le partage d’informations avec les autorités judiciaires, le risque que le procès fragilise le processus de réconciliation ou encore l’attitude de la personne par rapport au processus de réconciliation.

L’adoption de cet instrument témoigne ainsi du revirement opéré par le gouvernement sud-africain, passant d’une situation où la politique de réconciliation est adossée à une amnistie conditionnelle, à celle où la politique de réconciliation rend difficile la possibilité d’exercer des poursuites judiciaires.

Réconcilier autrement : l’amnistie par la grâce présidentielle

Quelques années après l’adoption de la directive sur la politique pénale, le président Thabo Mbeki a décidé, en novembre 2007, de mettre en œuvre un processus de grâce en faveur des prisonniers condamnés pour des crimes politiques avant la mise en place de la CVR en 1996. Ce processus concerne les prisonniers qui n’ont pas pu ou qui n’ont pas voulu demander l’amnistie et dont les crimes ont été commis avant le 16 juin 1999. A l’instar de l’amnistie conditionnelle devant la CVR, l’obtention de cette grâce présidentielle exigeait que l’acte pour lequel le pardon était demandé ait été commis dans un but politique.

Ce processus de grâce constitue ainsi un levier par lequel le gouvernement dirigé par l’ANC remet de nouveau en question le dispositif de l’amnistie de la CVR puisqu’il peut rendre caduque les condamnations des personnes qui en ont fait la demande mais n’en ont pas bénéficié[10]. En effet, dans le peu de cas où les poursuites judiciaires ont été exercées avant la CVR et des peines prononcées, le président permet aux prisonniers d’être libérés. Et comme l’indique son discours adressé aux deux chambres du parlement, c’est au nom de la politique de réconciliation que la grâce présidentielle est adoptée :

“As a way forward and in the interest of nation-building, national reconciliation and the further enhancement of national cohesion, and in order to make a further break with matters which arise from the conflicts of the past, consideration has therefore been given to the use of the Presidential pardon to deal with this ’unfinished business’.”

Cet extrait du discours du président Thabo Mbeki de 2007 exprime une volonté du gouvernement d’en finir avec la question des procès des auteurs des crimes de l’apartheid pour des raisons de réconciliation et de reconstruction de la société sud-africaine. Ce nouveau sens donné à la réconciliation contraste fortement avec le discours des années quatre-vingt-dix dans lequel l’usage de l’amnistie était motivé par la volonté d’obtenir la vérité sur les crimes de l’apartheid.

Par ailleurs, les modifications successives de la date de fin des violences de l’apartheid témoignent de cette renégociation de l’amnistie et de la politique de réconciliation. Au moment de l’adoption de la Constitution provisoire en 1993, la date de fin des violences de l’apartheid, et donc des crimes susceptibles de bénéficier de l’amnistie, avait été arrêtée au 16 décembre 1993. À la suite des négociations entre partis politiques, cette date a été prolongée au 10 mai 1994 (date des premières élections libres) au moment du vote de la loi de juillet 1995 établissant la CVR. Or, dans le processus de grâce, le président Thabo Mbeki considère qu’il y a de nombreux crimes de l’apartheid qui ont été commis au-delà de cette date et la modifie de nouveau, passant alors du 10 mai 1994 au 16 juin 1999. En réajustant de cette façon le cadre temporel des crimes de l’apartheid, le gouvernement reconfigure les contours stricts de la politique de réconciliation établis au milieu des années quatre-vingt-dix.

L’absence de distinction entre les violences commises par l’État de l’apartheid et celles perpétrées par les mouvements de résistance explique cette réticence des différents gouvernements dirigés par l’ANC à engager des poursuites judiciaires. En effet, la CVR a considéré que les crimes de l’apartheid et les actes de violence des mouvements de libération constituent de la même manière des violations des droits de l’homme. Ceci signifie que les membres des organisations de libération qui n’avaient pas été amnistiés par la CVR risquaient des poursuites judiciaires. Cette volonté de mettre les membres de l’ANC à l’abri des procès expliquerait le nombre très peu élevé de procès. Cette accusation à l’encontre de l’ANC a été récemment confirmée par des révélations d’anciens directeurs du parquet national déclarant avoir été empêchés par les différents gouvernements d’exercer des poursuites judiciaires contre les crimes de l’apartheid[11].

Liliane Umubyeyi

 

[1]. B. Hamber & H. Van Der Merwe, “What is this thing called reconciliation?”, article présenté lors de l’After Truth and Reconciliation Commission forum, Goedgedacht Farm, Cape Town, 28 March 1998.; J R. QUINN, Introduction, in J.R. Quinn (ed.), Reconciliation(s) in postconflict societies, Montreal, McGill-Queen’s University Press, 2009, p. 4.; L. Huyse, “The process of reconciliation”, in D. Bloomfield, T. Barnes, L. Huyse (eds), Reconciliation after violent conflict: A handbook, Stockholm, International Institute for Democracy and electoral assistance, pp. 19-33.

[2]. D. Marker, “The justice of amnesty? Towards a theory of retributivism in recovering states”, The University of Toronto Law Journal, 1999, 33, p. 406.

[3]. A. Ross, « Les politiques de vérité ou la vérité sur les politiques ? Amérique latine et Afrique du Sud : leçons d’expériences », Politique africaine, 92, 2003, pp.18-38.

[4]. S. Lefranc, « Les commissions de vérité : une alternative au droit », Droit et Cultures, 58, 2008, n°2, pp.129-153.

[5]. K. Andrieu, La justice transitionnelle, Paris, Gallimard, 2012, p. 245.

[6]. Voir à ce sujet, M. Mamdani, « A diminished Truth », in W. James & L. Van Der Vijver (eds.), After the TRC, Reflections on truth and reconciliation in South Africa, Athens, Ohio University Press, 2001; F. Ross, Bearing witness, Women and TRC in South Africa, London, Pluto Press, 2003.

[7]. Promotion of National Unity and Reconciliation act, 19 juillet 1995, Chapitre IV.

[8]. La logique au fondement de ce critère était d’éviter que l’amnistie ne soit octroyée pour des actes simplement cruels.

[9]. Le ministère public, le National Prosecuting Authority (NPA), exerce des poursuites au nom de l’Etat. Celui-ci est dirigé par le National Director of Public Prosecutions et il est nommé par le président.

[10]. Sur les 7116 demandes d’amnistie que la CVR a reçues, environ 4625 demandes provenaient de personnes qui avaient déjà été condamnées.

[11]. Voir le Founding Affidavit, 28.05.2015 devant la Haute Cour de Pretoria.

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